سیاست صنعتی به معنی مداخله دولت برای تقویت تولید ملی سابقه چند صد ساله دارد. از حمایت و تشویق ژان-باتیست کولبر، وزیر اقتصاد دربار لوئی چهاردهم در سال های 1665 تا 1683 از تولیدکنندگان پوشاک و شیشه تا حمایت دولت انگلستان از صنایع داخل از طریق ممنوعیت واردات محصولات باکیفیت از مستعمرات، نشان از سابقه طولانی سیاست صنعتی می دهد. همزمان با به کارگیری سیاست صنعتی مباحث علمی و نظری هم درباره مداخله دولت برای تقویت اقتصادی ملی مطرح شد. از قرن هجدهم، حتی قبل از ظهور ثروت ملل مشهور آدام اسمیت (1976)، رساله کوتاه آنتونیو سرا (1613) با تمرکز بر اقتصادهای مقیاس و تراکم در تولید و همچنین رابطه بین تراز تجاری و تراز پرداخت‌ها، به مشکلات توسعه نیافتگی پرداخت. پائولو ماتیا دوریا و دیوید هیوم آنچه را که «حسادت تجارت» نامیدند بررسی کردند و آنتونیو ژنووسی در ناپل و چزاره بکاریا در میلان مجموعه ای از سیاست ها را پیشنهاد کردند که کشورها برای توسعه بخش تولیدی خود و رهایی از وابستگی باید از آنها پیروی کنند. از آغاز مباحث سیاست صنعتی تا به امروز این مباحث چهار مرحله قابل تشخیص را پشت سر گذاشته است که در ادامه آنها را مرور می‌کنیم.
یک کشور عقب مانده باید از صنایع جوان خود در برابر رقابت با تولیدکنندگان برتر خارجی محافظت کند؛ به همان روشی که ما از فرزندان خود قبل از فرستادنشان به دنیای بزرگسالان محافظت می‌کنیم.
فاز اول: صنایع نوزاد
مرحله اول بحث درباره سیاست صنعتی با طلوع سرمایه داری آغاز شد و بر پایه مشارکت های اولیه اقتصاددانانی مانند آنتونیو سرا، جیووانی بوترو و جیمز استوارت برای ارتقای ارادی بخش تولید توسط دولت مطرح شد. به ویژه، این روند با الکساندر همیلتون، اولین وزیر خزانه داری ایالات متحده همراه شد. حتی قبل از اینکه دیوید ریکاردو نظریه مزیت نسبی را توسعه دهد، همیلتون استدلال صنایع نوزاد را توسعه داد که بر خلاف دکترین غالب آن زمان یعنی تجارت آزاد بود. همانطور که مشخص است، این تئوری مبتنی بر یک بینش نسبتا ساده اما قدرتمند است که یک کشور عقب مانده باید از صنایع جوان خود در برابر رقابت با تولیدکنندگان برتر خارجی محافظت کند؛ به همان روشی که ما از فرزندان خود قبل از فرستادنشان به دنیای بزرگسالان محافظت می‌کنیم.
اکثر مردم فکر می کنند که همیلتون از نظریه خود صرفا برای توجیه حمایت تعرفه ای استفاده کرد؛ ولی او همچنین مجموعه ای از دیگر ابزار سیاست صنعتی مانند یارانه برای صنایع استراتژیک، تخفیف تعرفه بر نهاده های وارداتی مورد استفاده برای صادرات، ممنوعیت صادرات مواد خام کلیدی و اعمال استانداردهای محصول توسط دولت را توصیه می‌کرد. به طور قابل توجهی، اینها اقداماتی هستند که با اقتصادهای «معجزه» آسیای شرقی مرتبط هستند؛ اما، حتی مهم تر، آنهایی هستند که قبلا توسط بریتانیا به ویژه در زمان رابرت والپول (نخست وزیر، 1721-1721) استفاده می شدند. همیلتون مجموعه ای از سیاست ها را توصیه کرد که به معنای معمول، سیاست صنعتی نیستند؛ اما از صنعتی شدن حمایت می‌کنند؛ مانند سیاست‌های مربوط به زیرساخت‌ها (مثلا سرمایه‌گذاری‌های دولتی در کانال‌ها و جاده‌ها) و مالی (مثلا تحولات بخش بانکی و بازار اوراق قرضه دولتی است).
نظریه همیلتون توسط فردریش لیست (فهرست، 1885 [1841]) توسعه یافت و بر نسل های مختلف سیاستگذاران صنعتی در طیف وسیعی از کشورها، از قرن نوزدهم ایالات متحده و سوئد تا اقتصادهای معجزه آسای شرق آسیا در اواخر قرن بیستم تاثیر گذاشت. طبیعتا در طول این مسیر، بحث‌های داغی وجود داشت که نام‌های بزرگی مانند گوستاو اشمولر، جان استوارت میل، فرانک تاوسیگ و برتیل اوهلین در آن مشارکت کردند.
فاز اول بحث سیاست صنعتی بر این موضوع متمرکز بود که فارغ از درآمد کوتاه مدت، آیا حمایت از تولیدکنندگان ناکارآمد که ممکن است در بلندمدت درآمد بالاتری داشته باشند یا نداشته باشند، منطقی است یا خیر؟ متاسفانه، بحث های کمی درباره مسائل «سیستمیک» وجود داشت؛ تعادل بین بخش های مختلف اقتصاد (به ویژه بین کشاورزی و تولید)؛ تعادل بین بخش های مختلف تولیدی (به ویژه بین بخش های کالاهای سرمایه ای و بخش کالاهای مصرفی). همچنین تقریبا هیچ بحثی درباره کارآمدی نسبی ابزارهای مختلف سیاست صنعتی (مانند تعرفه ها، یارانه ها و مقررات) و موضوعات مرتبط با اجرای سیاست ها (مانند ساختار اداری، قابلیت های بوروکراتیک، مکانیسم های نهادی یا فساد) وجود نداشت.
فاز دوم: مسائل بین بخشی و ساختاری
مرحله دوم از اوایل تا اواسط قرن بیستم با بحث درباره صنعتی شدن شوروی آغاز شد و بین دهه های 1940 و 1960 توسط اقتصاددانان کلاسیک توسعه علاقه مند به این موضوع، بیشتر توسعه یافت. اقتصادهای در حال توسعه پسااستعماری آمریکای لاتین، هند و اروپای شرقی: نام های مهم شامل سلسو فورتادو، آرتور لوئیس، رائول پربیش، هان سینگر، پل روزنتاین رودان، پراسانتا چاندرا ماهالانوبیس، راگنار نورکسه، تیبور سیتوفسکی، آلبرت هیرشمن، سایمون کوزنتس، میکال کالکی و الکساندر گرچنکرون می شود.
مرحله دوم مباحث سیاست صنعتی اغلب در سطوح «سیستمیک» و «ساختاری»، به ویژه پیرامون مواضع آن درباره تولید و انتقال مازاد از بخش کشاورزی به بخش صنعتی صورت گرفت. با این حال، تعدادی از مسائل مربوط به «سیاست صنعتی» با تعریف محدودتر را نیز مورد توجه ما قرار داد.
اول، ماهیت پویای بخش تولید بسیار مورد تاکید قرار گرفت. اگرچه این موضوع پایه و اساس بحث صنعت نوزاد بود، موج دوم با به کارگیری مفاهیمی مانند کشش درآمدی، اقتصاد مقیاس و رقابت انحصاری توضیحی سیستماتیک برای این پدیده ارائه کرد.
دوم، با توجه به تاثیر مکاتب کلاسیک و مارکسیستی، نقش های متفاوتی که بخش های کالاهای سرمایه ای و کالاهای مصرفی در تولید بازی می کنند برجسته شد که گاهی اوقات دومی به بخش کالاهای دستمزدی و کالاهای لوکس تقسیم می شود. این تمایزات نشان می دهد که صنایع مختلف تاثیرات متفاوتی بر انباشت سرمایه، تورم، رشد اقتصادی، توزیع درآمد و استانداردهای زندگی دارند.
سوم و به همین ترتیب تئوری های مرحله دوم، اتکای اقتصادهای عقب مانده به کالاهای سرمایه ای وارداتی و محدودیت های متعاقب آن را که کمبود ارز خارجی بر سرعت سرمایه گذاری فیزیکی، تغییرات تکنولوژیک و رشد اقتصادی تحمیل می کند، بسیار برجسته کردند. برخی به ویژه رائول پربیش، بر اهمیت صادرات (و سیاست های ترویج آن) در غلبه بر این محدودیت ها تاکید داشتند.
آخرین اما نه کم اهمیت ترین، تئوری های مرحله دوم تاکید زیادی بر وابستگی متقابل بین شاخه های مختلف صنعت تولید هم از نظر فناوری ها و هم از نظر تقاضا داشتند (به ویژه استدلال «فشار بزرگ» و استدلال پیوندهای هیرشمن). آنها استدلال کردند که سیاستگذاران می توانند عمدا از این وابستگی های متقابل بهره ببرند و صنعتی شدن را سرعت ببخشند.
ایده‌های فاز دوم از دهه 1970 مورد انتقاد شدید نئوکلاسیک قرار گرفت. دو مورد از این انتقادات برجسته بود: نخست، اقتصاددانان نئوکلاسیک، نظریه‌پردازان مرحله دوم را به دلیل بدبینی بیش از حدشان نسبت به تجارت بین‌الملل؛ به ویژه تاکید بر جایگزینی واردات، توسعه صنایع کالاهای سرمایه‌ای و توسعه همزمان بخش‌های تولیدکننده کالاهای نهایی و آنهایی که کالاهای سرمایه‌ای و نهاده‌های واسطه را تامین می‌کنند: «فشار بزرگ» یا «رشد متوازن». منتقدان نئوکلاسیک معتقد بودند که اگر اقتصادهای عقب مانده بتوانند از طریق صادرات به اندازه کافی ارز خارجی به دست آورند، همه این مشکلات ناپدید خواهند شد.
اگر از مزیت نسبی خود پیروی کنند، توانایی آنها برای صادرات به نوبه خود، به حداکثر می‌رسد که این امر مستلزم آن است که دولت هیچ‌گونه سیاست صنعتی نداشته باشد یا در نهایت سیاست‌های «عمومی» ارائه زیرساخت، آموزش و تحقیق و توسعه داشته باشد. متاسفانه، حامیان سیاست صنعتی در مرحله دوم با اشاره به اینکه پایبندی به مزیت نسبی نسبت به برنامه صنایع نوپا همراه با سیاست ارتقای صادرات ممکن است منجر به کاهش ظرفیت صادرات در درازمدت شود، با استدلال نئوکلاسیک‌ها مقابله نکردند.
دوم، نظریه‌پردازان مرحله دوم از سوی اقتصاددانان نئوکلاسیک متهم به ساده‌لوحی درباره نیت و توانایی‌های دولت در اقتصادهای عقب مانده شدند. سیاستمداران و بوروکرات‌هایی که سیاست صنعتی را در آن کشورها اداره می‌کنند لزوما (یا بهتر است بگوییم، معمولا) قصد پیشبرد منافع ملی را ندارند، بلکه از سیاست صنعتی برای منافع خود (مثلا بوروکرات‌ها در صورت وجود مقررات بیشتر بر فعالیت‌های بخش خصوصی قدرت بیشتری دارند) یا حامیانشان (مثلا سیاستمداران در برابر فشارهای صنعتگران یا اتحادیه‌های کارگری تسلیم می‌شوند و از صنایع ناکارآمد محافظت می‌کنند) استفاده می‌کنند. مطرح شد که خطر «شکست دولت» جدی‌تر از شکست بازار است. اگرچه طرفداران سیاست صنعتی در مرحله دوم در واقع از مشکل شکست دولت آگاه بودند، اما این نیز درست است که آنها اهمیت موضوع را به طور کامل در نظر نگرفتند.
فاز سوم: اشتغال کامل
مرحله سوم که تا حدودی با فاز دوم همپوشانی داشت، مباحثی درباره سیاست صنعتی است که در اواخر دهه 1970 آغاز شد. یک بحث داغ در ایالات متحده بین کسانی که استدلال می‌کردند که ایالات متحده باید از سیاست صنعتی به سبک ژاپنی استفاده کند تا از انحطاط صنعتی خود جلوگیری کند، درگرفت و کسانی که استدلال می‌کردند که چنین سیاستی دلیلی برای برتری صنعتی ژاپن نیست یا اینکه نمی‌توان آن را در ایالات متحده به کار گرفت.
در دهه 1980، سیاست‌های صنعتی در سایر اقتصادهای پیشرفته نیز مورد بحث قرار گرفت. سیاست صنعتی فرانسه که تا آن زمان به عنوان عنصری از «برنامه‌ریزی شاخص» فرانسوی مورد بحث قرار می‌گرفت تا حدودی به دلیل شباهت آن با سیاست ژاپنی توجه‌ها را به خود جلب کرد. سیاست‌های صنعتی اقتصادهای کوچک اروپایی به ویژه ماهیت مذاکره‌ای (و نه هدایتی) آنها، برخلاف اقتصادهای آسیای شرقی یا فرانسوی مورد بحث قرار گرفت. سیاست‌های صنعتی کمتر قابل مشاهده توسط دولت‌های محلی در آلمان و ایتالیا نیز مورد توجه قرار گرفت. در اواخر دهه1980، رویه‌های سیاست صنعتی در (و تاثیرات آن بر موفقیت‌های اقتصادی) کشورهای کمتر توسعه یافته آسیای شرقی، یعنی کره جنوبی و تایوان، نیز مورد بررسی قرار گرفتند.
مقاله مرتبط «چرا گفتمان مسلط توسعه، تولید و اشتغال را نادیده می‌گیرد؟» را مطالعه فرمایید.
یک نکته قابل توجه درباره مرحله سوم مباحث سیاست صنعتی این بود که بسیاری از شرکت‌کنندگان در این مباحث وجود چیزی را که قرار بود درباره آن بحث کنند، انکار می‌کنند. به عنوان مثال، در اواخر سال 1988، بلا بالاسا، اقتصاددان تجارت آزاد استدلال کرد که نقش دولت در کره «به جز ترویج کشتی‌سازی و فولاد، ایجاد یک زیرساخت مدرن، ارائه یک سیستم انگیزشی پایدار و اطمینان از اینکه بوروکراسی دولتی به جای جلوگیری از صادرات به آن کمک کند» بوده است. در زمانی که یک مطالعه سریع مطبوعات اقتصادی یا گفت وگوی کوتاه با یک تاجر خارجی با تجربه در کره یا تایوان می‌توانست گستردگی و قدرت سیاست صنعتی در آن اقتصادها را آشکار کند، بیان چنین چیزی از طرف یک فرد دانشگاهی برجسته موید آن است که در مرحله سوم مباحث ایدئولوژیک بود.
متعاقبا هنگامی که انکار وجود سیاست صنعتی در این کشورها دشوار شد، انتقادها بر اثربخشی سیاست صنعتی در خود کشورهای آسیای شرقی متمرکز شد یا با توجه به ماهیت «ویژه» تاریخ، سیاست و نهادهای آن کشورها، امکان درس آموزی از آنها برای سایرین زیر سوال رفت. مرحله سوم طبیعتا موضوعات مطرح شده در امواج قبلی را پوشش می دهد: منطق صنعت نوزاد در مقابل نظریه مزیت نسبی، ارتقای صادرات در مقابل جایگزینی واردات و شکست دولت در مقابل شکست بازار. با این حال، برخی از مسائل جدید را نیز مطرح کرد.
اول، این مرحله توجه ما را به موضوع رقابت و همکاری بین شرکت های داخلی جلب کرد. در مراحل قبل، موضوع رقابت عمدتا در رابطه با قرار گرفتن شرکت های یک اقتصاد عقب مانده در برابر رقبای برتر خارجی مورد بحث قرار می‌گرفت. در مرحله سوم، تنظیم مناسب رقابت بین شرکت‌های داخلی در زمینه سرمایه گذاری، صادرات و سایر فعالیت‌ها نیز مورد توجه قرار گرفت. استدلال می‌شد که چنین مقرراتی با حصول اطمینان از اینکه شرکت‌ها دارای مقیاس کارآمدی بیش از حداقل باشند با کاهش تلاش‌های موازی و با کاهش احتمال «رقابت بیش از حد» که منجر به زائل شدن (و نه استقرار مجدد) «دارایی‌های خاص» متعلق به شرکت‌های شسکت خورده می‌شود، مزایای اجتماعی به همراه دارد.
دوم، مرحله سوم اهمیت مسائل اجرایی را برجسته کرد. علاوه بر اراده سیاسی رهبری و توانایی‌های بوروکرات‌ها در اجرای سیاست‌ها، توجه به نهادهایی که برای اجرای آن مورد استفاده قرار می‌گیرند، مورد توجه قرار گرفت: نحوه سازمان‌دهی دولت (مثلا چقدر هماهنگی بین وزارتخانه‌های مختلف وجود دارد)؛ چگونه بخش خصوصی سازمان‌دهی شده است (به عنوان مثال، آیا آنها انجمن هایی دارند که به خوبی در سطوح ملی، منطقه‌ای و بخشی کار کنند) و نحوه تعامل دولت و بخش خصوصی (به عنوان مثال، آیا مکانیزمی برای تبادل منظم نظرات بین سیاستگذاران کلیدی و رهبران تجاری وجود دارد یا خیر؟ آیا «موسسات واسطه» موثر در بخش دولتی وجود دارند که نهاده‌های حیاتی مانند تحقیق و توسعه را برای بخش خصوصی فراهم کنند؟)
سوم، فرآیند یادگیری توسط تولیدکنندگان در مرحله سوم، به ویژه در میان اقتصاددانان تکاملی که بر پویایی‌های نوآوری در سطح شرکت و سیستم تمرکز داشتند، به طور واضح‌تری صورت بندی شد. البته یادگیری در قلب بحث صنایع نوزاد قرار داشت؛ اما استدلال استاندارد صنعت نوزاد فرض می‌کند زمانی که سطح مناسبی از محافظت فراهم شود، یادگیری به طور خودکار اتفاق می‌افتد. در مرحله سوم، مشخص شد، درحالی که برخی از یادگیری‌ها به طور خودکار از طریق «یادگیری از طریق انجام دادن» اتفاق می‌افتد، بسیاری از آنها مستلزم سرمایه‌گذاری آگاهانه در قابلیت‌های یادگیری (آموزش، تربیت، و تحقیق و توسعه) هستند. این دیدگاه خرد سازمانی همچنین توسط محققانی مطرح شد که بر پویایی‌های ساختاری خرد تولید، تغییرات تکنولوژیک، مناطق صنعتی و پویایی‌های صنعتی خاص بستر تمرکز.
ادبیات سیستم‌های ملی نوآوری که توسط کریستوفر فریمن، بنگتاکه لوندوال و ریچارد نلسون مطرح شد، بر لزوم داشتن خط مشی صریح نوآوری در زمینه‌های مختلف اشاره دارد: مشکلات زیرساختی و نهادی، قفل شدگی فناوری، وابستگی به مسیر و شکست‌های انتقال، شکست کیفیت پیکربندی پیوندها و شبکه‌ها، در نهایت، مسائل مربوط به پویایی یادگیری در سطح بنگاه، شبکه‌های محلی، سطوح بخشی و سیستم. این مشارکت‌ها مفهومی جامع از فرآیند نوآوری و به طور مشخص‌تر، بازنمایی چندلایه از سیستم‌های صنعتی را به اشتراک می‌گذارند که به موجب آن عوامل (یعنی بنگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، واسطه‌ها و غیره) در شبکه‌ای از وابستگی‌های متقابل افقی و عمودی تعبیه شده‌اند که عملکرد تولیدی و نوآوری آنها را تعیین می‌کند. آنها تاکید داشتند که شکست‌های سیستمی ممکن است هم در داخل و هم در بین سیستم‌های صنعتی منطقه‌ای و ملی ظهور کنند و همه آنها از طریق زنجیره‌های تامین جهانی به هم مرتبط هستند.
فاز چهارم: «جریان اصلی‌سازی» سیاست صنعتی و محدودیت‌های آن
از اواسط دهه 2000، وارد مرحله چهارم بحث درباره سیاست صنعتی شدیم. در این دوره شاهد ظهور برخی استدلال‌های مهم در توجیه سیاست صنعتی بر اساس اقتصاد نئوکلاسیک بودیم. اثرات جانبی اطلاعات، اقتصاد ساختارگرایی جدید و رویکرد فضای محصول چند نمونه از نظریه‌های مرتبط با سیاست صنعتی هستند که توسط اقتصاددانان جریان اصلی توصیه پیدا کردند. در همین دوره بحث بازگشت سیاست صنعتی مطرح شده که مدعی است سیاست صنعتی در نظر و عمل به کانون توجه محققان و سیاستگذاران مبدل شده است. ازاین رو اقتصاددانان نئوکلاسیک و غیرنئوکلاسیک بسیاری در حال کار روی موضوعات مرتبط با سیاست صنعتی و توسعه ادبیات این حوزه هستند. در کنار محققان، سیاستمداران کشورهای توسعه یافته نیز متوجه اهمیت سیاست صنعتی شده‌اند و حالا شاهد بازگشت سیاست صنعتی به دستور کار کشورهای توسعه یافته، از اتحادیه اروپا تا دولت بایدن هستیم.
کشورهای توسعه‌یافته برای حفظ فاصله خود با قدرت‌های اقتصادی نوظهور به ویژه چین و همچنین استفاده از فرصت‌های فناوری جدید در حوزه‌هایی مانند تراشه‌های الکترونیکی و صنایع سبز سیاست‌های صنعتی متعددی را در دستور کار قرار دادند. برای مثال قانون تراشه و علم (CHIPS and Science Act) یک قانون فدرال ایالات متحده است که توسط کنگره ایالات متحده تصویب شد و توسط رئیس جمهور بایدن در 9 اوت 2022 به قانون تبدیل شد. این قانون تقریبا 280 میلیارد دلار بودجه جدید برای تقویت تحقیقات داخلی و تولید نیمه هادی‌ها در ایالات متحده فراهم می‌کند. مرحله چهارم تکامل مباحث سیاست صنعتی را می‌توان بازگشت سیاست صنعتی به جریان اصلی مباحث اقتصاد توسعه نامید.
